คำอธิบาย
การร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน (Public Private Partnership, PPP) เป็นสัญญาระยะยาวระหว่างหน่วยงานของรัฐกับหน่วยงานเอกชนในการให้บริการหรือสินทรัพย์ที่เป็นประโยชน์ต่อสาธารณะ โดยบริษัทเอกชนเป็นผู้รับความเสี่ยงและรับผิดชอบ PPP อาจเป็นสิ่งที่น่าสนใจสำหรับรัฐบาลเนื่องจากสามารถโอนค่าใช้จ่ายล่วงหน้าไปให้หุ้นส่วนเอกชน ใช้ประโยชน์จากความเชี่ยวชาญภายนอก และเปิดทางเลือกการจัดหาเงินทุนใหม่
การออกแบบ-สร้าง-ดำเนินการ (DBO) เป็น PPP ประเภทหนึ่งซึ่งผู้รับเหมาเอกชนมีส่วนร่วมในการออกแบบ จัดสร้าง และดำเนินการจัดการสิ่งอำนวยความสะดวกนั้นโดยเป็นการรับผิดชอบเพียงผู้เดียว ภาครัฐจะเป็นผู้ให้เงินทุนสิ่งอำนวยความสะดวกใหม่นั้น และเป็นเจ้าของสินทรัพย์ที่ได้ ด้วยการจัดหาการออกแบบ จัดสร้าง และการดำเนินงานเป็นสัญญาเดียว รัฐบาลสามารถลดความเสี่ยงด้านการเชื่อมประสานและปรับปรุงสิ่งจูงใจสำหรับนวัตกรรม ความคุ้มค่าและการส่งมอบประสิทธิภาพการทำงาน
รูปแบบ DBO เป็นการทำสัญญาตามผล ซึ่งผู้รับเหมามีหน้าที่รับผิดชอบต่อการทำให้บรรลุผลตามสัญญา โดยทั่วไปแล้ว สัญญา DBO มักเป็นสัญญาระยะกลางถึงระยะยาวที่มีระยะเวลาให้บริการนาน 15-20 ปี สัญญา DBO มักจะเหมาะสำหรับโครงการที่สร้างขึ้นใหม่ทั้งหมดและ/หรือโครงการที่ซับซ้อน ซึ่งต้องการความเชี่ยวชาญด้านเทคนิคในระดับสูง
ภาวะที่เอื้ออำนวยและข้อควรพิจารณาหลัก
- กรอบด้านกฎหมายและกฎระเบียบสำหรับ PPP สภาวะแวดล้อมทางกฎหมายและกฎระเบียบที่เคร่งครัดในประเทศที่ดำเนินโครงการ เป็นสิ่งสำคัญยิ่งสำหรับการจัดโครงสร้างโครงการ PPP รวมถึงโครงการ DBO กรอบนี้ควรจะกำหนดสิทธิการลงทุนภาคเอกชน ตรวจสอบให้แน่ใจว่ามีการจัดซื้อจัดจ้างที่โปร่งใส ร่างกระบวนการอนุญาโตตุลาการ และกำหนดมาตรการสำหรับการล้มละลาย/การผิดนัดชำระเงิน การบรรยายที่ชัดเจนเกี่ยวกับความสามารถในการบังคับใช้ระหว่างสถาบันเป็นสิ่งจำเป็น กรอบด้านกฎระเบียบไม่เพียงแต่สร้างโอกาสทางธุรกิจสำหรับนักลงทุนเอกชนเท่านั้น แต่ยังมีผลต่อความรวดเร็วในการทำธุรกรรม การตัดสินใจในการกำหนดราคา และความมั่นใจทางกฎหมายในการจัดการตามสัญญา และการบังคับใช้ตามหลักนิติธรรม
- ความเชี่ยวชาญของภาครัฐในการออกแบบและการนำไปปฏิบัติ การดำเนินการ PPP ที่ประสบความสำเร็จขึ้นอยู่กับกรอบด้านสถาบันที่มีประสิทธิภาพ ซึ่งบรรยายบทบาทและความรับผิดชอบของกระทรวงต่างๆ และหน่วยงานที่ประสานงานร่วมกันไว้อย่างชัดเจน ทั้งนี้ จะช่วยเพิ่มประสิทธิผลและทำให้แน่ใจว่าจะมีการบังคับใช้ข้อตกลง PPP อย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งจะเกื้อหนุนความสำเร็จโดยรวมและความยั่งยืนของกิจการจากการร่วมมือกันระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน
- ผู้ให้บริการภาคเอกชนที่มีความสามารถ PPP จะประสบความสำเร็จก็ต่อเมื่อ ภาคเอกชนมีความสามารถที่จะเพิ่มมูลค่าในการให้บริการสาธารณะ ดังนั้น จึงควรนำ PPP ไปใช้กับโครงการที่ภาคเอกชนมีความสามารถทำให้บรรลุถึงมาตรฐานการบริการตามที่รัฐบาลหรือสาธาณชนต้องการเท่านั้น เรื่องนี้สำคัญเป็นพิเศษในรูปแบบ DBO ที่ผู้รับเหมาภาคเอกชนรายเดียวมีหน้าที่รับผิดชอบการส่งมอบโครงการในทุกขั้นตอนของการออกแบบ สร้าง และการดำเนินงาน
ความท้าทายที่อาจเกิดขึ้น
- ภาครัฐขาดความสามารถในการนำกรอบ PPP ไปใช้จริง ความสามารถของภาครัฐที่ไม่เพียงพอในการกำหนดนโยบายและการจัดการกฎระเบียบ อาจเป็นอุปสรรคต่อการสร้างกรอบด้านกฎหมาย/กฎระเบียบของ PPP ที่แข็งแกร่งและทำให้ภาคเอกชนไม่ต้องการเข้าร่วมด้วย นอกจากนี้ ความสามารถของภาครัฐในการวางแผนและจัดการโครงการ PPP ที่มีอยู่อย่างจำกัด อาจส่งผลให้ได้สัญญาที่จัดทำไม่ดี มีการจัดสรรความเสี่ยงไม่ชัดเจน และมีความดึงดูดใจน้อยลงสำหรับนักลงทุนเอกชน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง โครงการ DBO ต้องการความเชี่ยวชาญของภาครัฐในขั้นตอนการออกแบบ การก่อสร้าง และการดำเนินงาน เพื่อให้มั่นใจว่าการดำเนินการ PPP จะประสบความสำเร็จและยั่งยืน
- ภาคเอกชนขาดความสามารถในการจัดการขั้นตอนต่างๆ ของโครงการ ความสามารถที่จำกัดภายในภาคเอกชนอาจก่อให้เกิดปัญหาสำหรับผู้รับเหมาในการปฏิบัติตามกรอบด้านกฎหมายและกฎระเบียบ ซึ่งนำไปสู่ปัญหาการดำเนินการโครงการคั่งค้างและความล่าช้าปัญหานี้มีความสำคัญเป็นพิเศษในรูปแบบ DBO ซึ่งผู้รับเหมารายเดียวมีหน้าที่รับผิดชอบในการจัดการทุกขั้นตอนของโครงการ ซึ่งเน้นย้ำความจำเป็นสำหรับขีดความสามารถของภาคเอกชนเพื่อการดำเนินโครงการที่ประสบความสำเร็จ
- ความเสี่ยงต่อการขาดความต่อเนื่องของบริการที่อาจเกิดขึ้นได้ หากผู้รับเหมาเผชิญปัญหาทางการเงินระหว่างอยู่ในสัญญา อาจเกิดความเสียหายต่อความต่อเนื่องของบริการได้หากรัฐบาลหรือผู้ให้บริการเอกชนทางเลือกไม่สามารถเข้าควบคุมและให้บริการต่อไป ความท้าทายนี้มีความเกี่ยวข้องเป็นพิเศษกับโครงการ DBO ซึ่งผู้รับเหมารายเดียวดูแลทุกขั้นตอนของโครงการ จึงป็นการเพิ่มความเสี่ยงต่อการหยุดชะงักของบริการหากเกิดปัญหาทางการเงิน
- ข้อกำหนดสำหรับการลงทุนด้วยเงินทุนจำนวนมากจากภาครัฐ เมื่อเทียบกับวิธีการจัดซื้อจัดจ้างอื่นๆ ผู้รับเหมาอาจตั้งราคาความเสี่ยงไว้พอสมควรในการยื่นเสนอราคา เนื่องจากโครงการต้องใช้ระยะเวลานาน ดังนั้น สัญญา DBO อาจมีมีค่าใช้จ่ายล่วงหน้าแพงกว่าและต้องใช้เงินลงทุนจากรัฐบาลมากกว่า เมื่อเทียบกับวิธีการจัดซื้อจัดจ้างแบบอื่นๆ (เช่น รูปแบบ PPP ตามสัมปทาน)
- สัญญาระยะยาวที่ไม่ยืดหยุ่น สัญญา DBO มักถูกมองว่าเป็นสัญญาราคาตายตัวระหว่างรัฐบาลและผู้ร่วมลงทุนจากภาคเอกชน ซึ่งหมายความว่าการเปลี่ยนแปลงหรือการปรับเปลี่ยนใดๆ ต้องมีข้อตกลงร่วมกันจากทั้งสองฝ่าย นั่นคือ ผู้รับเหมาอาจไม่ยืดหยุ่นในการจัดการกับเหตุการณ์ที่ไม่คาดคิด เช่น การเปลี่ยนแปลงของความต้องการของสาธารณชน หรือการเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยี หากสัญญา DBO นั้นไม่มีข้อกำหนดเรื่องความเปลี่ยนแปลงไว้
ประโยชน์ที่อาจได้รับ
- ความคุ้มค่าที่อาจเป็นไปได้สำหรับโครงการ ผู้รับเหมาภาคเอกชนที่ได้รับมอบหมายให้ดูแลขั้นตอนต่างๆ ของโครงการ ทั้งการออกแบบก่อสร้าง การบำรุงรักษา และการดำเนินงาน มีแรงจูงใจที่จะใช้ต้นทุนตลอดอายุการใช้งานให้เหมาะสมที่สุด เพื่อความคุ้มค่าในระยะยาว ซึ่งส่งผลให้มีมูลค่าเพิ่มขึ้นสำหรับภาครัฐ เนื่องจากผู้ให้บริการภาคเอกชนให้ความสำคัญกับการรักษามาตรฐานคุณภาพสูงในขณะที่ลดต้นทุนตลอดอายุการใช้งานให้เหลือน้อยที่สุด โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในโครงการ DBO ที่ผู้รับเหมาได้รับการสนับสนุนให้พัฒนาโครงการโดยคำนึงถึงประสิทธิภาพระยะยาวตั้งแต่เริ่มแรก แทนที่จะเพียงแค่ออกแบบไปจนถึงแค่ให้พอใช้ได้และผ่านการทดสอบเมื่อเสร็จสมบูรณ์ เนื่องจากผู้รับเหมาจะต้องรับผิดชอบค่าใช้จ่ายการดำเนินงาน การบำรุงรักษา หรือการซ่อมแซมใดๆ ที่มีจำนวนสูง
- ผู้รับเหมาภาคเอกชนมีแรงจูงใจให้ส่งมอบผลลัพธ์ที่ดีที่สุด ผู้รับเหมาภาคเอกชนมีแรงจูงใจที่จะมอบผลลัพธ์ที่ดีที่สุด เนื่องจากต้องหาทางทำให้บรรลุเป้าหมายและเกินกว่าเป้าหมายด้านประสิทธิภาพการทำงานตลอดระยะต่างๆ ของโครงการ ซึ่งส่งผลให้คุณภาพการบริการดีขึ้น มีการส่งมอบโครงการตามเวลา และมีการจัดการสินทรัพย์สาธารณะระยะยาวที่มีประสิทธิภาพ ซึ่งจะเป็นประโยชน์ต่อทั้งภาครัฐและผู้ใช้ปลายทางในที่สุด โดยเฉพาะอย่างยิ่ง โครงการ DBO เป็นตัวอย่างแสดงข้อได้เปรียบด้านประสิทธิภาพของ PPP เนื่องจากองค์กรหนึ่งเดียวที่กำกับดูแลวงจรชีวิตของโครงการทั้งหมดช่วยเพิ่มความกลมกลืน การตรวจสอบได้ และการส่งมอบผลลัพธ์ที่ดีที่สุดอย่างมีประสิทธิผล
- รัฐบาลมีการควบคุมความคืบหน้าของโครงการได้มากขึ้น ในโครงการ DBO รัฐบาลมีการควบคุมความคืบหน้าของโครงการมากขึ้น เนื่องจากรัฐยังคงเป็นเจ้าของสินทรัพย์และมีจุดรับผิดชอบเพียงแห่งเดียว (ซึ่งจะช่วยลดความเสี่ยงด้านการประสานงานและการเชื่อมต่อระหว่างการออกแบบ-ก่อสร้าง และการดำเนินงาน) ซึ่งทำให้มั่นใจได้ง่ายขึ้นว่า โครงการจะเสร็จสมบูรณ์ตรงเวลาและอยู่ภายในงบประมาณที่ตกลงกันไว้ นอกจากนี้ ยังช่วยให้มีความยืดหยุ่นมากขึ้นเมื่อโครงการจำเป็นต้องมีการเปลี่ยนแปลง
- รูปแบบ DBO ช่วยให้สามารถกำหนดต้นทุนและค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นซ้ำได้ตั้งแต่ต้น รูปแบบ DBO มักนำไปสู่ความแน่นอนด้านงบประมาณในระดับสูง (ทั้งต้นทุนและค่าใช้จ่ายที่เกิดซ้ำ) ตั้งแต่ระยะแรก โดยมีความเสี่ยงต่อการเกิดภาวะต้นทุนบานปลายน้อยลงสำหรับหน่วยงานจัดซื้อจัดจ้าง เนื่องจาก DBO ช่วยให้กำหนดต้นทุนและค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นซ้ำได้แต่เนิ่นๆ
แหล่งข้อมูล/ข้อมูลเพิ่มเติม
- พันธมิตรผู้นำการเงินสภาพภูมิอากาศเมือง (Cities Climate Finance Leadership Alliance) (ไม่ปรากฏปี) โครงการสัมปทาน จัดสร้าง-ดำเนินการ-โอนคืน (Build-Operate-Transfer, BOT) และออกแบบ-สร้าง-ดำเนินการ (Design-Build-Operate, DBO) ดูได้ที่: https://citiesclimatefinance.org/financial-instruments/instruments/concessions_build-operate-transfer_bot_and_design-build-operate_dbo_projects_/
- ธนาคารโลก (2022) โครงการสัมปทาน จัดสร้าง-ดำเนินการ-โอนคืน (Build-Operate-Transfer, BOT) และออกแบบ-สร้าง-ดำเนินการ (Design-Build-Operate, DBO) ดูได้ที่: https://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/agreements/concessions-bots-dbos
- ธนาคารรัฐแห่งปากีสถาน (State Bank Of Pakistan) (ไม่ปรากฏปี) การประชุม 4: ข้อกำหนดสำหรับโครงการ PPP ที่ประสบผลสำเร็จ ดูได้ที่: https://www.sbp.org.pk/departments/ihfd/days/Day1-05-P4.pdf
- กระทรวงการคลัง (2018) คู่มือการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน ฉบับที่ 2 ดูได้ที่: https://www.mof.gov.sg/docs/default-source/policies/procurementprocess/ppphandbook2012.pdf
- ความร่วมมือทางเศรษฐกิจเอเชียแปซิฟิก (2005) การร่วมทุนระหว่างรัฐและเอกชนเพื่ออำนวยความสะดวกในการลงทุนด้านการท่องเที่ยวในภูมิภาคเอเปค ดูได้ที่: https://www.apec.org/docs/default-source/publications/2005/3/public-and-private-partnership-for-facilitating-tourism-investment-in-the-apec-region-march-2005/05_twg_pppinvestm.pdf