Explanation of Build Operate Transfer model. Available at: https://www.wallstreetmojo.com/buildoperate-transfer
คำอธิบาย
การร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน (Public Private Partnership, PPP) เป็นสัญญาระยะยาวระหว่างหน่วยงานของรัฐกับหน่วยงานเอกชนในการให้บริการหรือสินทรัพย์ที่เป็นประโยชน์ต่อสาธารณะ โดยบริษัทเอกชนเป็นผู้รับความเสี่ยงและรับผิดชอบ PPP อาจเป็นสิ่งที่น่าสนใจสำหรับรัฐบาลเนื่องจากสามารถโอนค่าใช้จ่ายล่วงหน้าไปให้หุ้นส่วนเอกชน ใช้ประโยชน์จากความเชี่ยวชาญภายนอก และเปิดทางเลือกการจัดหาเงินทุนใหม่
การจัดสร้าง-ดำเนินการ-โอนคืน (BOT) เป็นรูปแบบ PPP ประเภทหนึ่งที่ผู้ให้สิทธิภาครัฐหรือให้สิทธิ์แก่บริษัทเอกชนในการพัฒนาและดำเนินงานสิ่งอำนวยความสะดวกหรือระบบ เป็นระยะเวลาตามโครงการที่หากไม่ใช้วิธีนี้แล้วจะเป็นโครงการที่ภาครัฐเป็นผู้พัฒนาและดำเนินการทั้งหมดตั้งแต่เริ่มต้น ผู้ประกอบการภาคเอกชนออกเงิน เป็นเจ้าของ และสร้างสิ่งอำนวยความสะดวกหรือระบบ แล้วดำเนินกิจการนั้นเชิงพาณิชย์เป็นระยะเวลาตามโครงการ หลังจากนั้น ก็จะโอนสิ่งอำนวยความสะดวกนั้นกลับคืนให้รัฐบาล โดยทั่วไปแล้ว ผู้ประกอบการจะได้รับรายได้จากค่าธรรมเนียมที่เรียกเก็บจากสาธารณูปโภค/รัฐบาล มากกว่าจะเป็นเงินค่าธรรมเนียมที่เรียกเก็บจากผู้บริโภค
รูปแบบ BOT เป็นการทำสัญญาตามผล ซึ่งผู้รับเหมาเป็นผู้รับผิดชอบทำให้บรรลุผลตามสัญญา โดยทั่วไปแล้ว สัญญา BOT มักเป็นสัญญาระยะยาวที่มีระยะเวลาให้บริการนาน 20-30 ปี สัญญา BOT มักเหมาะสำหรับโครงการขนาดใหญ่ที่สร้างขึ้นใหม่โดยไม่มีของเดิมอยู่เลย โดยทั่วไป จะใช้ในการพัฒนาสินทรัพย์แบบแยกต่างหาก (เช่น ทางด่วน) แทนที่จะเป็นเครือข่ายโดยรวม (เช่น เครือข่ายการขนส่งทั้งหมด)
ภาวะที่เอื้ออำนวยและข้อควรพิจารณาหลัก
- กรอบด้านกฎหมายและกฎระเบียบสำหรับ PPP สภาวะแวดล้อมทางกฎหมายและกฎระเบียบที่เคร่งครัดในประเทศที่ดำเนินโครงการ เป็นสิ่งสำคัญอย่างยิ่งสำหรับการจัดโครงสร้างโครงการ PPP รวมถึงโครงการ BOT กรอบนี้ควรจะกำหนดสิทธิการลงทุนภาคเอกชน ตรวจสอบให้แน่ใจว่ามีการจัดซื้อจัดจ้างที่โปร่งใส ร่างกระบวนการอนุญาโตตุลาการ และกำหนดมาตรการสำหรับการล้มละลาย/การผิดนัดชำระเงิน การบรรยายที่ชัดเจนเกี่ยวกับความสามารถในการบังคับใช้ระหว่างสถาบันเป็นสิ่งจำเป็น กรอบด้านกฎระเบียบไม่เพียงแต่สร้างโอกาสทางธุรกิจสำหรับนักลงทุนเอกชนเท่านั้น แต่ยังมีผลต่อความรวดเร็วในการทำธุรกรรม การตัดสินใจในการกำหนดราคา และความมั่นใจทางกฎหมายในการจัดการตามสัญญา และการบังคับใช้ตามหลักนิติธรรม
- ความเชี่ยวชาญของภาครัฐในการออกแบบและการนำไปปฏิบัติ การดำเนินการ PPP ที่ประสบความสำเร็จขึ้นอยู่กับกรอบด้านสถาบันที่มีประสิทธิภาพ ซึ่งบรรยายบทบาทและความรับผิดชอบของกระทรวงต่างๆ และหน่วยงานที่ประสานงานร่วมกันไว้อย่างชัดเจน ทั้งนี้ จะช่วยเพิ่มประสิทธิผลและทำให้แน่ใจว่าจะมีการบังคับใช้ข้อตกลง PPP อย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งจะเกื้อหนุนความสำเร็จโดยรวมและความยั่งยืนของกิจการจากการร่วมมือกันระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน ขีดความสามารถของภาครัฐมีความสำคัญอย่างยิ่งในโครงการ BOT ที่รัฐบาลต้องจัดการกระบวนการประมูลแบบมีการแข่งขันเพื่อหาตัวผู้ประกอบการภาคเอกชนที่เหมาะสมตามปัจจัยต่างๆ เช่น ประสบการณ์ ความสามารถทางเทคนิค และความเป็นไปได้ทางการเงิน
- ผู้ให้บริการภาคเอกชนที่มีความสามารถ PPP จะประสบความสำเร็จก็ต่อเมื่อภาคเอกชนมีความสามารถ ที่จะเพิ่มมูลค่าให้การให้บริการสาธารณะ ดังนั้น จึงควรนำ PPP ไปใช้กับโครงการที่ภาคเอกชนมีความสามารถทำให้บรรลุถึงมาตรฐานการบริการตามที่รัฐบาลหรือสาธาณชนต้องการเท่านั้น สิ่งนี้สำคัญอย่างยิ่งในรูปแบบ BOT ที่หน่วยงานเอกชนมีหน้าที่รับผิดชอบในการจัดหาเงินทุนสำหรับการก่อสร้างและการดำเนินงานของสินทรัพย์ และทำให้สามารถนำไปใช้ในเชิงพาณิชย์ได้ แม้ว่ารัฐบาลจะทำหน้าที่เป็นลูกค้าหลักในการจ่ายค่าธรรมเนียมสำหรับสาธารณูปโภค แต่ความเป็นไปได้เชิงพาณิชย์ของโครงการ BOT ก็เป็นสิ่งจำเป็นสำหรับผู้ประกอบการภาคเอกชนในการปฏิบัติตามภาระผูกพันทางการเงิน ดึงดูดการลงทุน และจัดการความเสี่ยงได้อย่างมีประสิทธิภาพ ทำให้มั่นใจได้ถึงการให้บริการที่ประสบความสำเร็จและยั่งยืน
ความท้าทายที่อาจเกิดขึ้น
- ภาครัฐขาดความสามารถในการนำกรอบ PPP ไปใช้จริง ความสามารถของภาครัฐที่ไม่เพียงพอในการกำหนดนโยบายและการจัดการกฎระเบียบ อาจเป็นอุปสรรคต่อการสร้างกรอบด้านกฎหมาย/กฎระเบียบของ PPP ที่แข็งแกร่งและทำให้ภาคเอกชนไม่ต้องการเข้าร่วมด้วย นอกจากนี้ ความสามารถของภาครัฐในการวางแผนและจัดการโครงการ PPP ที่มีอยู่อย่างจำกัด อาจส่งผลให้ได้สัญญาที่จัดทำไม่ดี มีการจัดสรรความเสี่ยงไม่ชัดเจน และมีความดึงดูดใจน้อยลงสำหรับนักลงทุนเอกชน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง โครงการ BOT ต้องใช้ความเชี่ยวชาญและการกำกับดูแลจากภาครัฐในระดับสูง เช่น การพัฒนาและบังคับใช้การประมูลที่โปร่งใสและเป็นธรรม และขั้นตอนการประเมินผล รวมถึงการแก้ปัญหาข้อพิพาทที่อาจเกิดขึ้นได้ระหว่างการดำเนินงาน เพื่อทำให้แน่ใจว่าได้มีการใช้ประโยชน์อย่างครบถ้วนจากรูปแบบ BOT เนื่องจากโครงการ BOT มีความเกี่ยวข้องกับหลายฝ่ายจึงจำเป็นต้องมีสัญญาที่เชื่อมโยงกันอย่างแน่นหนาและการกำกับดูแลตามกฎระเบียบอย่างรอบคอบ เพื่อปกป้องผลประโยชน์ของสาธารณชน ซึ่งอาจเป็นเรื่องที่ท้าทายต่อการดำเนินการและตรวจสอบอย่างมีประสิทธิภาพ
- ภาคเอกชนขาดความสามารถและมีส่วนร่วมเพียงจำกัด ความสามารถที่จำกัดภายในภาคเอกชนอาจก่อให้เกิดปัญหาสำหรับผู้รับเหมาในการปฏิบัติตามกรอบด้านกฎหมายและกฎระเบียบ ซึ่งนำไปสู่ปัญหาการดำเนินการโครงการคั่งค้างและความล่าช้าปัญหานี้มีความสำคัญเป็นพิเศษในรูปแบบ BOT ซึ่งผู้ประกอบการที่ดูแลวงจรชีวิตของโครงการทั้งหมดอาจไม่สามารถปฏิบัติตามภาระผูกพันและข้อบังคับตามสัญญา และชะลอการก่อสร้างและการดำเนินงานของสาธารณูปโภค/สิ่งอำนวยความสะดวกนั้น นอกจากนี้ ค่าใช้จ่ายต้นทุนจำนวนมากและระยะเวลายาวนานกว่าจะได้ผลตอบแทนในโครงการ BOT ก็ทำให้มีความเสี่ยงสูงสำหรับนักลงทุนภาคเอกชน การรับรู้ลักษณะความเสี่ยงสูงนั้น อาจส่งผลให้นักลงทุนเอกชนให้ความสนใจเพียงจำกัด ซึ่งอาจนำไปสู่การได้หุ้นส่วนที่มีศักยภาพมารวมตัวกันน้อยลงสำหรับโครงการ BOT
- ความเสี่ยงต่อการขาดความต่อเนื่องของบริการที่อาจเกิดขึ้นได้ หากผู้รับเหมาเผชิญปัญหาทางการเงินระหว่างอยู่ในสัญญา อาจเกิดความเสียหายต่อความต่อเนื่องของบริการได้ หากรัฐบาลหรือผู้ให้บริการเอกชนทางเลือกไม่สามารถเข้าควบคุมและให้บริการต่อไป ปัญหานี้เกี่ยวข้องเป็นพิเศษกับโครงการ BOT ซึ่งมีต้นทุนสูงในการเปลี่ยนแปลงผู้ประกอบการ เนื่องจากลักษณะที่ซับซ้อนของการถ่ายโอนความรับผิดชอบและความซับซ้อนทางกฎหมายที่อาจเป็นไปได้
- ความเสี่ยงต่อการสูญเสียการควบคุมระหว่างขั้นตอนดำเนินงาน รัฐบาลอาจพบว่ามีระดับการควบคุมและอำนาจในการตัดสินใจลดลงระหว่างขั้นตอนดำเนินงาน เนื่องจากผู้ประกอบการภาคเอกชนเป็นผู้ดูแลกระบวนการแบบวันต่อวัน
ประโยชน์ที่อาจได้รับ
- ศักยภาพสำหรับความคุ้มค่า ผู้รับเหมาภาคเอกชนที่ได้รับมอบหมายให้ดูแลขั้นตอนต่างๆ ของโครงการ ทั้งการออกแบบ ก่อสร้าง การบำรุงรักษา และการดำเนินงาน มีแรงจูงใจที่จะใช้ต้นทุนตลอดอายุการใช้งานให้เหมาะสมที่สุดเพื่อความคุ้มค่าในระยะยาว ซึ่งส่งผลให้มีมูลค่าเพิ่มขึ้นสำหรับภาครัฐ เนื่องจากผู้ให้บริการภาคเอกชนให้ความสำคัญกับการรักษามาตรฐานคุณภาพสูงในขณะที่ลดต้นทุนตลอดอายุการใช้งานให้เหลือน้อยที่สุด ซึ่งเกี่ยวข้องเป็นพิเศษกับโครงการ BOT เนื่องจากโครงการเหล่านี้ดำเนินการในสถานการณ์การเสนอราคาที่มีการแข่งขันได้อย่างเต็มที่ และดังนั้น จึงเสร็จสมบูรณ์ด้วยต้นทุนต่ำที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้
- ผู้รับเหมาภาคเอกชนมีแรงจูงใจให้ส่งมอบผลลัพธ์ที่ดีที่สุด ผู้รับเหมาภาคเอกชนมีแรงจูงใจที่จะมอบผลลัพธ์ที่ดีที่สุด เนื่องจากต้องหาทางทำให้บรรลุเป้าหมาย และเกินกว่าเป้าหมายด้านประสิทธิภาพการทำงานตลอดระยะต่างๆ ของโครงการ ซึ่งส่งผลให้คุณภาพการบริการดีขึ้น มีการส่งมอบโครงการตามเวลา และมีการจัดการสินทรัพย์สาธารณะระยะยาวที่มีประสิทธิภาพ ซึ่งจะเป็นประโยชน์ต่อทั้งภาครัฐและผู้ใช้ปลายทางในที่สุด โดยเฉพาะอย่างยิ่ง รูปแบบ BOT มีกลไกและสิ่งจูงใจสำหรับองค์กรต่างๆ ในการปรับปรุงประสิทธิผลผ่านสัญญาที่อ้างอิงตามผลการดำเนินงานและเป้าหมายที่มุ่งเน้นผลลัพธ์
- โครงการ BOT สามารถช่วยให้มีการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานได้เร็วขึ้น โครงการ BOT อำนวยความสะดวกในการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานที่สำคัญได้ในเวลาที่เหมาะสม โดยใช้ประโยชน์จากความเชี่ยวชาญ เงินทุน และประสิทธิภาพการดำเนินงานของภาคเอกชน ซึ่งไม่เพียงแต่จะทำให้โครงการเสร็จสมบูรณ์ได้เร็วขึ้นเท่านั้น แต่ยังทำให้มั่นใจได้ว่าโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็นจะได้รับการพัฒนาอย่างรวดเร็วเพื่อตอบสนองความต้องการของสังคมที่เพิ่มขึ้น ซึ่งจะช่วยเสริมสร้างความเป็นอยู่ที่ดีของชุมชนโดยรวม
- รองรับการถ่ายโอนความเสี่ยงจากภาครัฐ ในโครงการ BOT ผู้ประกอบการภาคเอกชนมีหน้าที่รับผิดชอบต่อความเสี่ยงด้านการก่อสร้างและการดำเนินงานทั้งหมดตลอดช่วงระยะเวลาของโครงการ การถ่ายโอนความเสี่ยงเชิงยุทธศาสตร์นี้ไม่เพียงช่วยลดภาระทางการเงินที่อาจเกิดขึ้นในภาครัฐเท่านั้น แต่ยังช่วยเพิ่มการตรวจสอบได้ภายในภาคเอกชน ซึ่งเป็นการจูงใจให้พวกเขาต้องนำยุทธศาสตร์จัดการความเสี่ยงที่แข็งแกร่งมาใช้
แหล่งข้อมูล/ข้อมูลเพิ่มเติม
- ERIA (2008) จัดสร้าง-ดำเนินการ-โอนคืนสำหรับการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน บทเรียนจากประสบการณ์ในฟิลิปปินส์ ดูได้ที่: https://www.eria.org/uploads/media/Research-Project-Report/RPR_FY2007_2_Chapter_11.pdf
- ธนาคารโลก (2020) โครงการสัมปทาน จัดสร้าง-ดำเนินการ-โอนคืน (Build-Operate-Transfer, BOT) และออกแบบ-สร้าง-ดำเนินการ (Design-Build-Operate, DBO) ดูได้ที่: https.//ppp.worldbank.org/public-private-partnership/agreements/concessions-bots-dbos
- ธนาคารพัฒนาเอเชีย (ADB) (2011) เครื่องมือทางการเงินที่เหมาะสมสำหรับการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชนเพื่อสร้างเสริมการพัฒนาด้านโครงสร้างพื้นฐานข้ามพรมแดน – ประสบการณ์ในสหภาพยุโรป ดูได้ที่: https.//www.adb.org/sites/default/files/publication/156136/adbi-wp281.pdf
- กระทรวงการคลัง (Ministry of Finance, MOF) (2018) คู่มือการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน ฉบับที่ 2 ดูได้ที่: https.//www.mof.gov.sg/docs/default-source/policies/procurementprocess/ppphandbook2012.pdf
- หน่วยงานที่ปรึกษาโครงสร้างพื้นฐานภาครัฐและเอกชน (Public-Private Infrastructure Advisory Facility, PPIAF) (2009) ประเภทหลักของ PPP ดูได้ที่: https.//www.ppiaf.org/sites/ppiaf.org/files/documents/toolkits/highwaystoolkit/6/pdf-version/1-13.pdf
- ธนาคารพัฒนาเอเชีย (ADB) (ไม่ปรากฏปี) คู่มือการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน ดูได้ที่: https.//www.adb.org/sites/default/files/institutional-document/31484/public-private-partnership.pdf
- Drishtiias (2022) รูปแบบจัดสร้าง-ดำเนินการ-โอนคืน (Build-Operate-Transfer, BOT) ดูได้ที่: https.//www.drishtiias.com/daily-updates/daily-news-analysis/build-operate-transfer-model-1
- วอลสตรีทโมโจ (WallStreetMojo) (ไม่ปรากฏปี) รูปแบบ BOT ดูได้ที่: https.//www.wallstreetmojo.com/build-own-operate-and-transfer/#Advantages-and-Disadvantages
- MadDevs (2023) รูปแบบการจัดส่ง BOT ในบริษัทเทคโนโลยี ดูได้ที่: https.//maddevs.io/blog/bot-delivery-model-in-tech-companies/
- Al-Azemi, K. F., Bhamra, R., and Salman, A. F. M. (2014) กรอบการจัดการความเสี่ยงสำหรับโครงการจัดสร้าง การดำเนินงาน และการโอนคืน (BOT) ในคูเวต ดูได้ที่: https.//journals.vilniustech.lt/index.php/JCEM/article/view/3139/2602
- MOF (2018). Public-Private Partnership Handbook Version 2. Available at: https.//www.mof.gov.sg/docs/default-source/policies/procurementprocess/ppphandbook2012.pdf